近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱《意見》），提出，到2025年，以縣城為重要載體的城鎮化建設取得重要進展，縣城短板弱項進一步補齊補強。

縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。國家發改委規劃司有關負責人表示，我國已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，今后一段時期，將是健全城鄉融合發展體制機制、破除城鄉二元結構的窗口期，推進縣城建設對促進新型城鎮化建設、構建新型工農城鄉關系，具有重要意義。

《意見》出臺引起了各界對“以縣城為重要載體的城鎮化建設”的關注。

中央如何定調縣城的發展？如何強化產業支撐？是否會“嚴控大城市”？針對社會關切的熱點問題，人民網財經梳理了相關文件內容，結合專家學者觀點進行解讀。

“發展小城鎮”是否意味著“嚴控大城市”？

《意見》出臺后，國家城鎮化的方向是否發生變化？未來是否要嚴控大城市而發展小城鎮？

“這是誤解�！敝袊�城市和小城鎮改革發展中心研究員、民盟中央經濟委副主任馮奎表示，城鎮化發展進程中，城市群是城鎮化主體，這一點并沒有改變。中國的城鎮化率達到了65%，進入了城鎮化的下半程，城鎮化仍有空間。目前，中心城市已有長足發展，鄉村振興正在全面啟動，在城鄉之間起著關鍵聯結作用的縣城，對于完善城鎮化的體系結構、加快城鄉融合發展意義重大。

中國城市規劃設計研究院院長王凱表示，一些大城市周邊的縣城，本身就是城市群的組成部分。同時，一些農業地區的縣，其功能的獨特性是大城市無法替代的，這些縣城的發展有其必然性。

“一個大的目標，是要以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，這其實是一個網絡化的結構，大中小協調多種形態共存�！蓖鮿P認為，以縣城為重要載體的城鎮化建設，與推進大城市的發展并不矛盾，未來大城市的發展還會繼續推進。

如何看待不同縣城差異化定位發展？

《意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城、人口流失縣城五種類型，并給予分類引導。

國家發展改革委規劃司有關負責人指出，縣城數量大、類型多，發展路徑各不相同。要尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。

“可以看出，決策部門在認識中國的區域經濟發展和城市體系方面，對于客觀經濟規律的把握越來越科學，越來越能夠做到尊重區域經濟發展的規律和城市發展的規律�！鄙虾＝煌ù髮W特聘教授陸銘認表示。

有觀點認為，未來縣城發展將迎來分水嶺，經濟發展強勁的縣城或將獲得更多發展空間，形成強者恒強的局面。對此，清華大學中國新型城鎮化研究院執行副院長尹稚表示：“從人均GDP的角度看，肯定會產生差距。但未來縣城和縣城之間的生活水平、生活質量和它所依賴的公共服務和社會保障體系，以及居民的實際消費購買力會進一步均等化�！�

縣城發展如何強化產業支撐？

國家發展改革委規劃司有關負責人指出，當前，不少縣城的產業平臺功能比較薄弱、配套設施不健全，升高了企業生產成本和交易成本，沖抵了縣城勞動力和土地成本相對低的優勢。

產業是縣城建設發展的根基。如何推進縣城產業配套設施提質增效，夯實縣城產業基礎？

中國科學院南京地理與湖泊研究所二級研究員陳雯介紹，全球生產網絡中，中小城市的生產供應鏈基本都被大城市掌控，依附于大城市發展�？h城的發展，應通過“精明專業化分工”強化產業支撐，讓中小城市從自身需求和比較優勢出發，找一些“空當”，在一體化區域中承擔更多元化、專業化的功能。

“從實際情況來看，‘一縣一品’在很多地區都做得很好�！敝袊�社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛認為，縣城產業的發展要充分考慮實際基礎、資源稟賦等條件，要采取產業集群的思維，“要基于自身軟硬件環境，配套基礎設施和公共服務，這是地方政府要用力的地方。”

人口流出縣城如何轉型發展？

近年來，中國縣城發展分化明顯�！兑庖姟分小叭丝诹魇Эh城”的提法引起各界廣泛關注，這是中央文件首次提及這一概念。

《意見》強調，“防止人口流失縣城盲目建設”“引導人口流失縣城轉型發展”。

“這不能被簡單視為消極現象�！蹦暇┐髮W建筑與城市規劃學院教授張京祥表示，一些縣城人口數量在減少，但在整個市域、都市圈范圍內，這些減少的人口相當一部分集聚到了中心城區，這樣的人口空間再分布有其合理性。

同時，《意見》提出了具體措施，如嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。

在陸銘看來，對于已經投資建設了大量產業園、基礎設施、新城，但缺乏持續人口增長和產業發展動力的地區，如何逐漸地收縮式發展，將閑置的建設用地復耕為農業用地和生態用地，讓土地指標動起來，亟需破題。

如何防止“一哄而上”“兩極化發展”？

國家發改委相關負責人指出，在縣城建設中要注意守住5條底線：一是要嚴格落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界，防止利用“新城建設”等名義侵占耕地和生態空間；二是守住歷史文化根脈，防止大拆大建、貪大求洋，落實適用、經濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，更不能以縣城建設為名炒作房地產；三是嚴格控制撤縣建市設區，防止周邊大城市無序擴張；四是防控災害事故風險，提升縣城發展韌性；五是防范地方政府債務風險，在發展需要和財力允許前提下盡力而為、量力而行。

“既要發揮縣城的中心作用，同時也要處理好縣城與一般城鎮之間的關系，防止在縣域內出現新的兩極化。”在中國社會科學院農村發展研究所所長魏后凱看來，以縣城為重要載體的城鎮化建設，不能把所有的資源都過度集中在縣城區域。

華南理工大學公共政策研究院研究員林輝煌認為，只有以縣域為基本單元來思考城鎮化建設，才能夠更好地把握縣城的發展定位。要統籌發展與安全的關系，平衡縣城產業發展和硬件基礎設施建設，與社會基礎設施建設和農業基礎設施建設的資源配置�！安荒軆H討論二產三產意義上的城鎮化，而要把糧食安全的命題納入統籌布局，這意味著要更多地支持和反哺糧食安全�！�

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